發揮PPP融資模式作用 創新基礎設施投融資機制
　　通常，PPP項目投資規模巨大，期限較長，在項目建設與運營過程中，金融機構的綜合性服務是各參與方順利完成融資責任與融資過程的重要支持。同時，PPP模式對各類金融機構而言也意味著機遇。因此，為推動PPP項目順利實施，需要以創新的思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制，有效發揮金融的引導和促進作用。
　　2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中首次提出，推廣使用社會資本合作模式（簡稱PPP），鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資與運營。4月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。《管理辦法》的推出將加快政府與PPP項目的推廣，同時PPP將在很大程度上改變人們的社會生活環境。2015年中國的PPP市場已進入大規模實施階段，如何積極推廣運用PPP模式，更好地發揮金融支持作用，提升PPP模式的運作質量，是我們需要研究和解決的現實問題。
　　PPP內涵、運作優勢
　　與運作關鍵
　　PPP模式起源于西方，是一種優化的項目采購機制，廣義上泛指公共部門與民營部門為提供公共產品或服務所建立的中長期合作關系，各參與方共同承擔風險并履行相應管理職責。狹義范疇則可以理解為一系列項目融資模式的總稱，例如BOT（建造-運營-移交）、DBFO（設計-建造-融資-運營）、DBO（設計-建造-運營），以及BOO（建造-擁有-運營）等。雖然目前各類機構或專家學者對于PPP尚未形成完全一致的定義表述，但是均強調公共產品或服務、伙伴關系、利益共享、風險共擔等四大基本要素。
　　PPP模式的運作優勢在于：一是政府機構與私營投資者之間的相互協調關系貫穿項目始終。政府可依據合同約定，下調公共產品價格或通過補貼、漲價等方式，確保項目可持續。二是轉換政府職能，緩解財政支出壓力。在PPP模式下，政府從過去單純的公共產品和公共服務提供者變為監管者，從投資中解放出來，降低政府負債，減輕檔期財政支出壓力。三是提高公共產品供給率。PPP模式通過構建公共產品新產權關系，整合公私部門的各自優勢，提高公共產品的供給效率。四是合理分配風險。在項目初期政府與私營投資者即可實現風險分配，各自承擔一部分風險，提高項目融資成功的可能性。五是拓寬私營企業發展空間。PPP模式通過授予特許經營權，使私營企業不再局限于傳統行業，可以進入電力電信、供水道路燈基礎設施領域，大幅拓寬了私營企業的發展空間。
　　PPP操作模式靈活多樣，但關鍵運作理念均是“物有所值”與契約精神。“物有所值”是國際上普遍采用的一套評價標準，是PPP模式的核心理念之一。從經濟學和管理學視角分析，“物有所值”是所有采購的源動力和制度目標，是指所采購的貨物、工程以及服務的全生命周期內總成本最小。這并非簡單追求采購價格最低，而是更多關注成本、質量、風險、效益等多維因素，通常細化為3E原則，即經濟性、效率性以及有效性。經濟性是指支出相對節約；效率性是指以最合理的投入獲得最大的產出；有效性是指產出與目標高度相關，能實現期望效果。從國外實踐看，“物有所值”評價能在一定程度上防范和減少“政府失靈”問題，而且在項目不同階段開展評估的目的與功能各有側重。
　　另外，契約精神是PPP運作成功的必要保障。PPP項目合同時間跨度長，以15年至30年居多，需要雙方履約守信、落實承諾，降低“合同是張紙，簽完隨時改”的政策不確定風險以及政府換屆風險。如果合同履行過程中隨意性過強，缺乏平等地位和爭議協商處理機制，勢必會造成社會資本顧慮重重，難以調動其參與積極性。因此，要強化合同契約約束，形成公開透明、清晰有效的政策制度環境。政府應形成以“平等民事主體”身份與社會資本主體簽約的新思維與新規范，這是對傳統政府單純行政權力意識的突破，也是PPP機制長效運行的重要基礎。
　　PPP模式的
　　實踐經驗
　　英國是PPP模式的發源地，在相關實踐方面全球領先，其運作模式深刻影響了歐美、亞太和拉美等國，這些國家在建立PPP政策框架以及實施要件時均參考借鑒了英國經驗。英國自1992年使用民間主動融資(PFI)以來，20多年內建造了800多個基礎設施和公共服務項目，總額超過700億英鎊，PFI項目的價值與數量約占全球的1/3。PFI使英國中央政府和地方政府較好利用了市場企業的專業能力和效率，革新了政府治理的理念與方式，并節省了大量財政資金。根據英國的相關統計，截至2013年6月，在營的PFI項目為各級政府節省了16億英鎊。與此同時，英國政府致力于不斷完善采購機制，減少制度缺陷，著手推動一系列改革，具體措施包括：公布整體政府賬戶，提高賬務透明程度；推出PFI運營成本節約計劃，改善成本效率和現金價值；實行新的審查與核準機制，確保采購過程合理、執行高效等。2012年起，英國政府結合上述改革經驗，啟動實施了第二代PFI模式即PF2，以進一步改善公共服務領域的公私合作。目前，英國及世界各國針對PPP模式的探索與完善仍在繼續，并形成了一些值得借鑒的實踐經驗。
　　一是政府要發揮指導、監督以及合作者的作用，從而統籌協調公平與效率。PPP項目是一項復雜的系統工程，參與部門眾多，關系繁雜，政府需從傳統的壟斷主導者逐步轉變為政策制定、組織采購以及監測評估等角色，確保各方利益特別是公眾利益不受侵害。例如，英國政府先后成立了PUK（Partnership UK）、基礎設施局（IUK）等專業機構，輔導地方政府順利開展PFI項目。此外，英國政府還建立完善相關法律、政策、實施與監管框架，如技術準則、合同標準、物有所值評估指南等，一方面極大地激發社會資本參與積極性，另一方面明確相關約束條件，避免公眾利益受到損失。
　　二是全過程管理至關重要，其中風險管理是關鍵。一般而言，PPP的全生命周期流程控制涉及招商管理、風險管理與績效管理三大環節。招商管理是項目成功的基礎，需要建立公平的市場準入環境，訂立清楚的目標。風險管理是項目成功的保障，包括了風險分擔和合作機制，即應按照專業分工以及最佳承受能力分擔風險，并建立開放合作框架，共同協商克服困難。而績效管理作為戰略執行工具，主要包括績效監控和支付機制兩大層面，以便及時修正問題，保證績效目標順利實現。
　　PPP模式下
　　發揮金融的引導和促進作用
　　通常，PPP項目投資規模巨大，期限較長，在項目建設與運營過程中，金融機構的綜合性服務是各參與方順利完成融資責任與融資過程的重要支持。同時，PPP模式對各類金融機構而言也意味著機遇。因此，為推動PPP項目順利實施，需要以創新的思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制，有效發揮金融的引導和促進作用。
　　一是構建多層次的資金供給市場，形成合理的融資結構。各類金融機構應通過業務轉型與創新，積極參與PPP項目。立足我國國情，PPP的融資之路應以銀行為核心，整合證券、和業，并積極嘗試吸引保險公司、基金、社保基金等長期機構投資者參與項目的開發投資。充分發揮各機構的比較優勢，著力構建多渠道資源，進而實現融資能力擴張與效率增進的有機融合過程。
　　二是發揮好開發性金融、政策性金融的作用。政府推進PPP項目，應靈活運用基金投資、銀行貸款、發行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當以及多元可持續的資金保障機制。尤其要加強與開發性、政策性金融機構合作。同時，開發性銀行應充分發揮中長期融資優勢，積極提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃”等綜合金融服務，并在合理范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策。地方政府還可與金融機構搭建合作框架協議，針對性地發展PPP產業發展基金，提高國有資金運用效率的同時，支持具有發展前景的公共項目。
　　三是銀行類金融機構應發揮好“投行+商業銀行”優勢，從傳統的資金提供者轉變為資金組織者與牽頭方。一方面關注政策導向，了解各地城鎮化建設規劃與項目的篩選進展情況，對于優質項目和具有發展前景的項目主動跟進；另一方面結合項目需求，設計開發綜合性、創新性的金融產品，包括項目融資、貿易融資、銀團貸款、出口信貸、資金管理等，可在項目管理、抵押擔保措施、業務經營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務等領域進行探索。
　　四是引導鼓勵證券公司、保險機構、信托公司、融資租賃、私募基金參與項目不同階段的投資與管理，降低項目風險。證券公司可以開展債券發行、設計資產證券化產品以及PPP項目并購財務顧問等業務；信托公司可以通過過橋性融資，以夾層融資、名股實債等方式對風險較高的PPP建設期提供資金支持，或者發起并管理信托計劃，成為項目基金的優先級投資人；保險公司則可以從資產端與負債端雙向對接PPP項目。在資產端，可以通過股權投資、債權投資計劃等與政府合作，緩釋資產負債錯配問題。在負債端，保險公司可為某些政府付費項目的履約風險承保，或者為項目建筑工程險、財產險等承保，從而提高項目結構設計的靈活性，促進風險的合理分擔與轉移。
　　五是引導各類金融機構突破創新，形成與PPP模式相適應的風險管理措施。PPP模式下，金融機構應調整原先阻礙性的政策，實施金融支持政策與風險管理體系的再造。在項目管理、抵押擔保、還款來源方面進行探索與創新，建立適當的風險管理流程與評估模式。項目籌劃設計階段，金融機構主要對項目質量及投資主體的開發能力，包括投資者資金實力與技術水平、政府公共部門的管理能力、項目自身盈利和前景等方面進行重點評估；項目建設與運營階段，金融機構應充分識別成本投入的各類風險因素，分類進行定量分析，開發設計風險緩釋工具，確保項目按時完工并具備充足的現金流以實現投資回報。
　　我國推廣PPP模式的
　　優化路徑
　　PPP模式是國際公認的市場參與公共資源配置的有效途徑之一。目前，財政部與就PPP的基本思路和框架達成共識，密集出臺多份政策文件予以支持，地方政府也陸續出臺了地方版的PPP政策文件，開始新一輪的探索踐行。未來，推廣PPP將在借鑒國際成熟經驗基礎上，加快完善政策框架和制度環境，發揮政府和市場的比較優勢，統籌協調，漸次推廣，提升PPP項目的運行質量。
　　（一）建立并完善系統化、多層次的法律體系，均衡政府與社會資本之間的權力職能。目前，雖發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，發改委、財政部也出臺了一系列政策文件，但立法層級相對較低，大多屬框架性、指導性文件，缺乏系統性法律框架。為此，需進一步完善法律體系，可采用綜合立法和單項立法相結合的模式：一是盡快出臺基礎設施投融資法、政府和企業合作法等主要法律法規，采取示范合同文本與自由式協議相結合的授權方法，明確項目合作中的重大事項，實現權力與職能在各主體間的均衡分配；同時，配套修改行業法、公司法、招投標法等存在沖突的法律條款，避免法律瑕疵。二是可參照國外立法模式，針對具體項目進行專項立法，以此界定政府、私營企業與項目之間的責權關系。
　　（二）建立科學監管和協調機制，構建政府與社會資本之間的良性互動。要明確監管原則，確立政府在質量與安全規劃、核定價費標準、績效評估、維護市場秩序中的關鍵作用。要建立監管協調機制，確立PPP牽頭主管部門，進而構建涵蓋財政、發改、住建、交通、環保等多個部委的跨部門協作機制，加強統籌協調，規范運作，提高項目透明度，并積極探索在省級層面設立相應的協調機構。為了防止公共部門濫用權利，可以考慮建立公眾監督體系，通過投訴及建議渠道，借助網絡等多媒體對相關信息與數據進行管理與分析，從而形成雙向監督網絡。
　　(三）完善風險分擔與利益分配機制，提升政府與社會資本之間的合作水平。調動社會資本的參與度必須形成合理的風險分擔與利益分配機制。對于風險分擔，首先應在國家宏觀制度層面明確并堅守“風險由最適宜的一方承擔”的總原則，即社會資本主要承擔設計、建造、運營與財務等風險，政府部門主要承擔政治、法律、土地取得與監管體制風險。在微觀運作層面，由于項目參與方對風險的認識、控制和偏好存在差異，且項目風險存在周期長、復雜性、動態性等特點，需要雙方協商談判，通過識別風險并初步分擔風險，留置風險共擔，風險的跟蹤與再分擔等步驟，形成科學的激勵與約束作用。在利益分配方面，應堅持“盈利但不暴利”的總原則，具體操作中可根據任務重要性、階段性任務績效評價結果，評估各參與方在項目實際運作中的貢獻，作為利益分配的基本參考，以保護社會投資者的合理經濟利益不受損。
　　（四）建設重諾履約的信用環境，營造PPP模式推廣的社會氛圍。一是加強政策引導。采取多種形式宣傳解讀PPP模式的意義，強化輿論引導，積極培育“雙贏”或“多贏”的合作理念；搭建現代信息服務平臺，及時公開PPP項目審批建設運營全過程信息，確保政府和社會資本合作項目的公開透明。二是強化社會信用環境建設。重視投資者教育，廣泛開展基于維護PPP項目合作雙方權益的法律、契約和信用教育與宣傳，確保政府依法行政，及時兌現合同約定，社會資本守信自律，提高誠信經營的意識。三是建立問責約束機制。加強合同管理，加大PPP項目合同違約行為的責任追究和處罰力度，為政府與社會資本合作營造良好的信用氛圍。
　　（五）全面提升政府治理能力，培養專業人才隊伍。一是地方政府應加強對PPP先進理論和成功經驗的學習，對政策解讀、模式設計、評估方法、具體案例、全過程管理控制等展開培訓，提高地方政府的依法行政水平與治理能力。二是積極發展專業中介機構，加大相關專業人才和管理技術的引進力度，加強對專業人才的培養，形成一批既有理論知識又有實踐經驗的復合型人才，提升PPP管理專業化和決策科學化水平。
　　（作者系人民銀行西安分行黨委書記、行長）